Cách Hoa Kỳ có thể lựa chọn và làm việc với các tổ chức vũ trang phi cơ bản làm đối tác ổn định

Từ Trung Mỹ đến Mozambique, chính quyền Biden phải đối mặt với những thách thức đến từ các quốc gia mong manh. Đây là lý do tại sao giải quyết tình trạng yếu kém phải là nền tảng của chiến lược an ninh quốc gia sắp tới và chính quyền nên thúc đẩy hoàn toàn tài trợ và thực hiện chiến lược mới Chiến lược của Hoa Kỳ để ngăn chặn xung đột và thúc đẩy sự ổn định . Được kêu gọi trong Đạo luật về sự mong manh toàn cầu năm 2019, chiến lược này đi kèm với khoản hỗ trợ nước ngoài lên tới 1,1 tỷ đô la trong 10 năm.





Việc vận hành các chiến lược cấp cao này ở các quốc gia tập trung sẽ không dễ dàng. Tại các quốc gia yêu cầu ổn định, Hoa Kỳ sẽ cần xác định, hỗ trợ và làm việc với các đối tác địa phương hiệu quả. Tuy nhiên, cho đến nay, chính phủ Hoa Kỳ có rất ít hướng dẫn về cách xác định các đối tác địa phương phù hợp - đặc biệt là các tác nhân vũ trang phi công - ngoài việc họ phải hợp pháp tại địa phương và không được chỉ định là khủng bố.



Có được quyền này là rất quan trọng khi Hoa Kỳ cạnh tranh với Trung Quốc, Nga, Iran và những nước khác đang sử dụng các hoạt động ổn định để định hình trật tự sau xung đột và thúc đẩy các lợi ích cốt lõi của họ, chẳng hạn như giành quyền tiếp cận các thị trường hoặc tài nguyên mới nổi và mở rộng lĩnh vực kiểm soát nhận thức. Chứng kiến ​​các hoạt động của Nga trong Syria , Những nỗ lực của Trung Quốc trong Myanmar và sự tham gia của Thổ Nhĩ Kỳ ở vùng Sừng Châu Phi, chỉ có thể kể tên một số. Hiện tượng ổn định tranh chấp này, hệ quả của sự ổn định hóa dẫn đến một cuộc chiến tranh ủy nhiệm, sẽ chỉ tăng tốc khi các đường viền đa cực của trật tự thế giới bén rễ và bụi phóng xạ từ COVID-19 vẫn còn.



Ở những nơi khác, một người trong chúng tôi vạch ra chiến lược trao quyền là chiến lược tốt nhất của Hoa Kỳ để ổn định. Trao quyền chiến lược bao gồm việc hỗ trợ các tác nhân địa phương phù hợp nhất với các lợi ích và giá trị của Hoa Kỳ, đồng thời có khả năng điều hành và quản lý bạo lực một cách hiệu quả.



Làm thế nào để các nhà hoạch định chính sách có thể xác định được các chủ thể vũ trang phi lý nào là đối tác khả thi cho sự ổn định? Hoa Kỳ nên làm việc với họ như thế nào?



Lựa chọn đối tác trong thời đại ổn định đầy tranh cãi

Cuộc chiến ở Afghanistan hiện là cuộc chiến dài nhất trong lịch sử các cuộc giao tranh quân sự của Hoa Kỳ. Các nhà hoạch định chính sách nhất trí rằng tình thế tiến thoái lưỡng nan trong việc hòa giải với chế độ Taliban hà khắc cần phải được cân bằng với khả năng huy động một số bộ phận dân cư của nó. Tình trạng tiến thoái lưỡng nan này không chỉ xảy ra với Afghanistan, và có ở nhiều xã hội đang gặp khó khăn bởi các quốc gia săn mồi và loại trừ. Trong những môi trường như vậy, nơi nhà nước không tập trung vào việc cung cấp hàng hóa công và quản lý luật pháp, cũng như chưa củng cố độc quyền độc quyền về cưỡng chế, quyền lực được tranh chấp không thông qua bộ máy chính thức của nhà nước mà thông qua đàm phán rời rạc giữa giới tinh hoa , nhiều người trong số họ cư trú bên ngoài các tổ chức chính thức. Các diễn viên phi chính phủ được trang bị vũ khí chủ yếu này, mặc dù họ có mong muốn ổn định, vẫn thuận tiện đứng ngoài cuộc trong các cuộc trò chuyện tập trung vào tương lai của đất nước.



Một số giám sát này là tự nhiên: Thật khó để hình thành một chiến lược tham gia với các nhóm mà quỹ đạo ảnh hưởng và nguồn gốc của tính hợp pháp chưa được biết rõ. Tuy nhiên, bằng cách che đậy những khác biệt tinh tế trong khát vọng chính trị, lịch sử nơi ở và mô hình tương tác với xã hội, những đặc điểm dễ hiểu này của các chiến binh, quân nổi dậy và khủng bố che giấu nhiều hơn những gì chúng thể hiện. Trong hai thập kỷ qua, các học giả đã xác định được các nguồn hợp pháp phi truyền thống, đặc biệt là thông qua các tài liệu về quản trị nổi dậycó vũ trang quản lý nhà nước . Đã đến lúc các nhà hoạch định chính sách phải chú ý.

Một cách tiếp cận mới để xem xét các diễn viên có vũ trang phi thường đòi hỏi phải thừa nhận nhiều loại vai trò mà họ có thể thực hiện trong các trạng thái ổn định. Nhìn về quá khứ, một số trong số họ đã được biết đến là người cung cấp một số dịch vụ công kết hợp, có chọn lọc hoặc bừa bãi, chẳng hạn như Mặt trận Giải phóng Nhân dân Eritrean ở Eritrea, Mặt trận Giải phóng Nhân dân Tigray ở Ethiopia, Liên minh Quốc gia vì Độc lập Hoàn toàn Angola ở Angola, Hezbollah ở Lebanon, Hamas ở Gaza, Maoists ở Ấn Độ, Quân đội Kháng chiến Quốc gia ở Uganda, Quân đội Kháng chiến Quốc gia Mozambique ở Mozambique và Phong trào / Quân đội Giải phóng Nhân dân Sudan. Một số người khác - chẳng hạn như Lực lượng vũ trang của Cộng hòa Liên bang ở Chad, Phong trào Giải phóng Nhân dân Sudan-Miền Bắc ở Sudan và Phong trào Aceh Tự do ở Indonesia - đã là những đối tác quan trọng trong việc đặt nền móng cho hòa bình.



Một khuôn khổ để trao quyền cho các đối tác ổn định tác nhân vũ trang phi tập đoàn

Trong nhiều trường hợp, cần phải hợp tác với các diễn viên vũ trang phi thường để ngăn bạo lực tái diễn. Nhưng làm thế nào để các nhà hoạch định chính sách xác định đúng loại tác nhân vũ trang phi hạt nhân hóa trong quá trình ổn định?



người vợ thứ 8 của vua henry

Khuôn khổ để lựa chọn các đối tác khả thi và tương tác với họ nên bắt nguồn từ cách tiếp cận trao quyền chiến lược. Cách tiếp cận như vậy chỉ ra ba tiêu chí bao quát để cung cấp thông tin cho việc lựa chọn đồng minh: lợi ích và giá trị phù hợp với lợi ích và giá trị của Hoa Kỳ, tính hợp pháp của địa phương và tính hiệu quả hoặc hiệu quả tiềm năng.

Dưới đây, chúng tôi phác thảo bốn điểm cân nhắc để vận hành chiến lược trao quyền chiến lược này sẽ hoạt động như thế nào trong thực tế khi xác định các tác nhân vũ trang phi hạt nhân nào là đối tác ổn định khả thi. Các cân nhắc minh họa các cách thức thực tế để xác định các đồng minh khả thi trong các bối cảnh đầy thách thức trên cơ sở tiềm năng đã được chứng minh của họ để điều hành một cách hiệu quả và quản lý bạo lực. Chúng ta cần xem bằng chứng nào cho tiềm năng đó? Văn học bác học về thời chiến quản trị nổi dậy và hậu chiến quản trị vũ trang phi nhà nước gợi ý những điều sau:



Đầu tiên, các nhóm nên tận hưởng tính hợp pháp : sự chấp nhận giữa các cộng đồng như một chế độ thích hợp. Bất kỳ nhóm nào mà Hoa Kỳ hỗ trợ phải được coi là cơ quan quản lý hợp lý của khu vực. Tuy nhiên, tính hợp pháp và nhận thức về tính hợp pháp phát triển trong một bối cảnh. Do đó, Hoa Kỳ nên đầu tư nguồn lực vào việc tìm hiểu các nguồn hợp pháp tại địa phương cho các nhóm này và các nguồn đó thay đổi như thế nào theo thời gian và giữa các cộng đồng. Và vì vậy, Hoa Kỳ cần các khái niệm và phương pháp để đo lường tính hợp pháp như một phần của phân tích xung đột và lập kế hoạch ổn định liên quan.



Thứ hai, các nhóm phải có khả năng chuyển quyền lực cưỡng chế của họ (khả năng gây ra bạo lực) thành quyền lực chính trị hợp pháp theo cách hỗ trợ quản trị một cách nhanh chóng. Chuyển sức mạnh quân sự thành sức mạnh chính trị là không đủ. Các nhóm phải có khả năng và ý định sử dụng quyền lực chính trị của mình để cung cấp cho các cộng đồng mà họ phục vụ. Ít nhất, họ phải chứng minh được hiệu quả để giải quyết tranh chấp, bảo mật và quản lý hàng hóa công. Bằng chứng về điều này sẽ là cung cấp thực phẩm, giáo dục và chăm sóc sức khỏe; thực hiện cải cách ruộng đất; tổ chức bầu cử; và huy động các nhóm tham chiến thành liên minh vì hòa bình.

Thứ ba, các nhóm nên được gắn kết sâu sắc vào cộng đồng thông qua các mối quan hệ xã hội chặt chẽ, điều này làm cho chúng ít có khả năng bị phân tán. Các nhóm như vậy gắn kết nội bộ và do đó có nhiều khả năng trở thành đối tác lâu dài trong quản trị. Các nhóm này có khả năng cung cấp các dịch vụ trong cộng đồng, chịu trách nhiệm với mạng lưới hỗ trợ của họ và nhạy cảm với các mối quan tâm của cộng đồng từ nơi họ thu hút sự hỗ trợ. Những đặc điểm này khiến họ trở thành những đối tác hữu ích vì họ có thể sử dụng các công cụ không mang tính cưỡng chế để chi phối sự hợp tác.



Thứ tư, các nhóm dựa vào nguồn thu từ thuế địa phương và hỗ trợ từ cộng đồng địa phương có khả năng chứng minh tiềm năng xây dựng nhà nước lớn hơn so với những hoạt động dựa vào chuyển tiền từ bên ngoài hoặc bán kim loại quý, vũ khí hoặc ma túy. Ví dụ, Đảng Cộng sản Nepal-Maoist dựa vào thuế và do đó ít lạm dụng các cộng đồng địa phương cung cấp thực phẩm, thông tin và nhân lực. Ngược lại, Mặt trận Thống nhất Cách mạng ở Sierra Leone dựa vào khai thác kim cương và do đó không đầu tư vào việc xây dựng mối quan hệ xã hội giữa các cộng đồng. Tuy nhiên, việc tiếp cận các nguồn thu địa phương phải đi đôi với sự sẵn sàng và khả năng sử dụng các nguồn này để giải quyết các mối quan tâm của người dân địa phương.



Một khi các nhà hoạch định chính sách có các đối tác tiềm năng trong việc ổn định và dân chủ hóa, ba cân nhắc sẽ hướng dẫn sự tham gia và hợp tác của họ với các nhóm này.

Đầu tiên, họ nên tập trung vào việc hiểu cách các nhóm này kiếm được tính hợp pháp. Ví dụ, Mặt trận Giải phóng Nhân dân Eritrean tham gia vào quản trị dân sự trước khi cuối cùng chuyển đổi thành một đảng chính trị hợp pháp được gọi là Mặt trận Nhân dân vì Dân chủ và Công lý. Trong một ví dụ đương đại, Taliban ở Afghanistan - mặc dù có tính chất săn mồi và xa rời - được biết đến với việc cung cấp một số hình thức quản trị trong khi khéo léo sử dụng những câu chuyện về những huyền thoại, ký ức được chia sẻ và sự hy sinh để hợp pháp hóa quyền lực của họ.

Thứ hai, các chiến lược tham gia phải bắt nguồn từ việc củng cố các công cụ hợp pháp hóa này. Khi Hoa Kỳ hợp tác với các nhóm này, Hoa Kỳ nên làm như vậy theo cách có thể giúp họ ổn định xung đột và ngăn chặn bạo lực tái diễn. Nhưng Hoa Kỳ không nên củng cố tính hợp pháp của họ với cái giá là làm suy yếu tính hợp pháp, hoặc uy tín, của nhà nước mà họ hoạt động. Trừ khi hoặc cho đến khi các nhóm này phát triển thành các đảng chính trị quốc gia đại diện, các chính phủ quốc gia nên vẫn là đối tác ổn định ưu tiên của Hoa Kỳ. Do đó, sự tham gia với các nhóm này nên là một biện pháp tạm thời để tuyển dụng các đối tác trong bối cảnh mà nhà nước không được hưởng sự hiện diện hoặc chủ quyền không bị tranh chấp. Hoa Kỳ cũng nên mở rộng cơ hội cho các nhóm này tham gia một cách hiệu quả và hòa bình vào các cộng đồng địa phương và tiểu bang cũng như cho phép họ bắt tay vào con đường dân chủ.

Thứ ba, trong nhiều trường hợp, lợi ích của một số nhóm địa phương có thể tương đồng với lợi ích của Hoa Kỳ. Tuy nhiên, việc hội tụ các giá trị khó hơn vô cùng, đặc biệt là trong những bối cảnh không có lợi cho những viễn cảnh dài hạn. Do đó, Hoa Kỳ phải tìm kiếm các cơ hội để cho phép các đối tác này tiết chế chính trị của họ, chấp nhận các quan điểm tiến bộ về trật tự xã hội và thể hiện cam kết kiên định đối với bất bạo động.

Hàm ý đối với quan hệ đối tác chống khủng bố của Hoa Kỳ

Nhiều đối tác dân quân mà Hoa Kỳ hợp tác - từ Syria đến vùng Sừng châu Phi - để đánh bại các tổ chức khủng bố không đáp ứng các tiêu chí nêu trên. Tuy nhiên, quan hệ đối tác với dân quân địa phương vì mục đích chống khủng bố khác với các mối quan hệ mà Hoa Kỳ xây dựng để ổn định - mối quan hệ trước đây bao gồm hợp tác để dập tắt các mối đe dọa đối với lợi ích của Hoa Kỳ thông qua lực lượng quân sự, trong khi ổn định bao gồm hợp tác với dân quân để thiết lập các hệ thống và mối quan hệ cần thiết ngăn chặn sự tái diễn của bạo lực quy mô lớn và tạo nền tảng cho hòa bình.

Mục tiêu khác biệt này có nghĩa là các đặc điểm của các đối tác dân quân chống khủng bố (năng lực và hiệu quả, sự tuân thủ nhân quyền cơ bản của họ) sẽ khác với các đối tác dân quân vì sự ổn định (tiêu chí của chúng tôi đã nêu ở trên, với tính hợp pháp là quan trọng nhất). Các lực lượng dân quân hợp tác với Hoa Kỳ để chống lại các tổ chức khủng bố nước ngoài không nhất thiết phải là cùng một nhóm có thể giúp thiết lập các hệ thống quản trị hợp pháp tại địa phương. Cái trước đại diện cho một sự hợp tác chiến thuật, trong khi cái sau đòi hỏi một sự tham gia chiến lược.

Ví dụ, hỗ trợ chống lại phiến quân ở Nicaragua trong những năm 1980, Quân đội Giải phóng Kosovo vào cuối những năm 1990 và quân nổi dậy Syria từ năm 2013 là một lựa chọn chiến thuật, mặc dù chưa có đánh giá nghiêm túc về yếu tố thứ yếu và những tác động không mong muốn của sự hợp tác giữa chúng ta. Ngược lại, hợp tác chặt chẽ với Đảng Cộng sản Thống nhất của Nepal hoặc Phong trào Giải phóng Nhân dân Sudan, thể hiện cơ hội hợp tác với các nhóm chiến binh hiếu chiến đã chuyển đổi thành các đảng chính trị hợp pháp.

Nhìn về phía trước

Giải quyết tình trạng yếu kém gắn liền với các ưu tiên cốt lõi của chính quyền Biden. Các quốc gia mong manh ít được trang bị để dập tắt sự lây lan của các đại dịch như COVID-19, nhiều khả năng là nguồn gốc của xung đột bạo lực vì sự quản lý của những kẻ săn mồi, ít có khả năng kiềm chế biến đổi khí hậu hoặc đối phó với các tác động của nó và trong một số trường hợp dễ bị can thiệp hơn từ Bắc Kinh hoặc Moscow.

Do đó, đảm bảo những lợi ích này có nghĩa là có được sự ổn định đúng đắn và ngăn chặn sự tái diễn của bạo lực quy mô lớn để có thể tiếp tục phát triển lâu dài, nhắm vào các nguyên nhân dẫn đến sự mong manh. Điều này đòi hỏi phải có sự tham gia của tất cả các bên liên quan quan trọng trong một xã hội, tạo cho họ cơ hội để tiến hành chính trị một cách không bạo lực và xây dựng quan hệ đối tác bao trùm và lâu dài vì hòa bình.