Cải cách mua sắm tài sản liên bang: Trường hợp cho điểm hợp lý

Chính phủ liên bang có thực vấn đề. Việc kiểm kê tài sản bất động sản (tòa nhà, công trình và đất đai) của chính phủ cũng lớn và đa dạng như nhiệm vụ của liên bang. Tuy nhiên, các quy tắc ngân sách chi phối đầu tư vào các tài sản này là một công cụ cùn gây thiệt hại nghiêm trọng cho tài sản thế chấp. Cải cách các quy tắc này sẽ cho phép chính phủ thu nhỏ dấu chân bất động sản của mình, hiện đại hóa cơ sở hạ tầng kế thừa cho 21stthế kỷ, và tiết kiệm hàng tỷ đô la.





Tình trạng Bất động sản Liên bang

Chính phủ liên bang sở hữu hoặc thuê khoảng 360.000 tòa nhà và 3,3 tỷ feet vuông không gian —Nhiều gấp sáu lần so với tất cả diện tích văn phòng thương mại ở Manhattan. Mặc dù hầu hết các tòa nhà đều nằm trên các căn cứ quân sự, hàng tồn kho cũng bao gồm các tòa án liên bang và các tòa nhà văn phòng, bưu điện, cảng nhập cảnh, cơ sở xử lý thuế IRS, trung tâm cuộc gọi của Cục An sinh xã hội, văn phòng hiện trường của FBI, phòng thí nghiệm của Bộ Năng lượng, các cựu chiến binh 'bệnh viện, và các văn phòng dân sự khác. Bản kiểm kê tài sản bất động sản của liên bang cũng bao gồm khoảng 485.000 công trình kiến ​​trúc — mọi thứ từ di tích quốc gia đến đập và đê.



Giống như những con đường và cây cầu đổ nát của quốc gia chúng ta, các tòa nhà và công trình kiến ​​trúc của chính phủ liên bang cũng bị cũ kỹ và bỏ bê. Văn phòng trách nhiệm giải trình của Chính phủ bao gồm quản lý bất động sản liên bang trong danh sách rủi ro cao của nó do tình trạng xuống cấp của nhiều cơ sở thuộc sở hữu liên bang và kết quả là chính phủ tuân thủ quá mức đối với diện tích thuê đắt đỏ.



Thông tư A-11

Một thủ phạm chính trong cuộc khủng hoảng này là cách xử lý ngân sách của chính phủ liên bang (tính điểm) đối với các hợp đồng thuê và liên doanh công-tư, như được trình bày trong một tài liệu kỹ thuật chưa được biết đến bên ngoài giới bất động sản liên bang. Văn phòng Quản lý và Ngân sách (OMB) đã ban hành Phụ lục B của Thông tư A-11 vào năm 1991 để đối phó với một cơn bão điều kiện hoàn hảo trong những năm 1980 khiến các cơ quan liên bang lạm dụng quyền cho thuê của họ; đáng chú ý nhất, Bộ Quốc phòng (DoD) đã sử dụng hợp đồng thuê để mua tàu và máy bay (không chiến đấu). A-11 đưa ra các tiêu chí để phân biệt một hợp đồng thuê vốn, trong đó giá trị hiện tại ròng của tổng chi phí của hợp đồng thuê phải được ghi vào ngân sách của cơ quan (được ghi điểm) vào năm hợp đồng thuê được ký kết, với hợp đồng thuê hoạt động, có thể được tính điểm theo từng năm.



Thông tư A-11 đã có tác động mạnh mẽ đến việc quản lý bất động sản liên bang. Thứ nhất, nó chấm dứt việc sử dụng các hợp đồng thuê mua lâu nay của Cơ quan Quản lý Dịch vụ Tổng hợp (GSA), trong số các cơ quan khác: theo thỏa thuận đó, vốn phổ biến trong lĩnh vực thương mại, hợp đồng thuê được cấu trúc để cuối cùng trao cho bên thuê (chính phủ) quyền sở hữu của tòa nhà. Theo A-11, bất kỳ hợp đồng thuê nào dẫn đến quyền sở hữu của chính phủ đều được coi là hợp đồng thuê vốn, khiến nó không có khả năng chi trả. Thứ hai, OMB và Văn phòng Ngân sách Quốc hội (CBO) đã dần dần mở rộng phạm vi của A-11 để loại trừ hầu hết các liên doanh công-tư nhằm tài trợ cho việc mua lại tài sản vốn của liên bang.



OMB và CBO bảo vệ các quy tắc tính điểm A-11 trên hai cơ sở. Một là chi phí: cho thuê mua và liên doanh công-tư là các hình thức tài trợ của bên thứ ba và chính phủ liên bang luôn đắt hơn khi sử dụng nguồn tài chính của bên thứ ba hơn là mua tài sản vốn trực tiếp. Đó là vì ngay cả lãi suất tư nhân tốt nhất cũng vượt quá lãi suất mà Bộ Tài chính Hoa Kỳ có thể vay. Lý do khác cho A-11 là tính minh bạch: giống như kế hoạch trả góp, các hợp đồng mua cho thuê và liên doanh công-tư che giấu cam kết chi phí dài hạn thực sự của chính phủ, dẫn đến việc đưa ra quyết định dưới mức tối ưu trong quy trình ngân sách hàng năm.



Lập luận về chi phí của thủ môn ghi bàn đúng trong gang tấc — nó ít tốn kém hơn cho chính phủ liên bang khi mua một tòa nhà (hoặc một công trình cải tạo tòa nhà) trực tiếp hơn là cấp vốn cho tư nhân. Nhưng tiền đề của họ rằng các cơ quan liên bang có thể chi trả cho mức tài trợ lớn trong một năm mà các khoản mua sắm như vậy yêu cầu đã chứng minh là sai trong khoảng thời gian 23 năm áp lực ngân sách không ngừng. Kết quả là một ví dụ trong sách giáo khoa về những hậu quả không mong muốn: thiếu nguồn ngân sách để đáp ứng các yêu cầu về cơ sở vật chất thực sự, các cơ quan liên bang đã sử dụng các phương pháp thực hành tốn kém hơn — và không minh bạch hơn — so với các cơ quan A-11 được thiết kế để chống lại.

Hậu quả không lường

Một thực tế như vậy là dựa vào các hợp đồng thuê hoạt động ngắn hạn để đáp ứng các yêu cầu về cơ sở vật chất dài hạn của liên bang. Kể từ năm 1990, khoảng không quảng cáo thuộc sở hữu liên bang của GSA chỉ tăng nhẹ, trong khi khoảng không quảng cáo cho thuê của nó đã tăng gấp đôi kích thước (được đo bằng số bộ vuông). Việc cho thuê thường đắt hơn quyền sở hữu, như những người ghi điểm đã công nhận và các hợp đồng thuê ngắn hạn đắt hơn thuê dài hạn vì chúng làm tăng rủi ro cho bên cho thuê. Các hợp đồng thuê GSA thường chỉ có thời hạn 10 năm (hợp đồng thuê dài hơn có nguy cơ bị chấm điểm là hợp đồng thuê vốn), mặc dù những người thuê nhà liên bang của GSA ở trong hợp đồng thuê của họ lâu hơn nữa — trung bình là 27 năm. Quản trị viên GSA Dan Tangherlini gần đây đã nói với Quốc hội rằng chính phủ liên bang phải trả chi phí thuê cao gấp đôi so với việc mua hoặc xây dựng một cơ sở.



Hãy xem xét trụ sở mới (2008) của Bộ Giao thông Vận tải (DOT), mà GSA đặt trên sông Anacostia ở Đông Nam DC một phần để thúc đẩy sự phát triển ở đó. GSA cho thuê Tòa nhà 1,35 triệu foot vuông , được thiết kế với tâm trí DOT, để 45 triệu đô la một năm theo hợp đồng thuê hoạt động 15 năm (hợp đồng thuê 20 năm sẽ được coi là hợp đồng thuê vốn). Theo A-11, GSA không được phép thương lượng một hợp đồng cho thuê mà sẽ cho chính phủ quyền sở hữu tòa nhà vào cuối 25 năm hoặc điều đó sẽ bao gồm một khoản chiết khấu lớn trên giá thị trường khi kết thúc hợp đồng thuê của tòa nhà. (một cách sắp xếp khác phổ biến trong khu vực tư nhân). Do đó, vào cuối 15 năm, khi đã chi khoảng 675 triệu đô la cho một tòa nhà có giá thấp hơn nhiều (khoảng 400 triệu đô la) để xây dựng và không có vốn chủ sở hữu để hiển thị cho nó, GSA sẽ phải gia hạn hợp đồng thuê hoạt động hoặc tái cạnh tranh các yêu cầu. Ngay cả khi chủ sở hữu sẵn sàng bán GSA tòa nhà tại thời điểm đó, giá sẽ cao hơn nhiều so với giá tương đương năm 2008 vì tất cả sự phát triển liên bang đã xảy ra xung quanh nó.



Ngoài việc buộc các cơ quan liên bang phải dựa vào các hợp đồng thuê ngắn hạn để đáp ứng các yêu cầu dài hạn về cơ sở vật chất, A-11 đã khiến các cơ quan phải trì hoãn việc đầu tư vốn vào các cơ sở của họ. Các cơ quan có lượng hàng tồn kho lớn nhất - DoD, GSA và Cựu chiến binh - có một lượng tồn đọng các yêu cầu chưa hoàn thành cho việc cải tạo lớn và xây dựng mới có giá có thể vượt quá 100 tỷ đô la. Mặc dù việc trì hoãn đã làm giảm chi tiêu và thâm hụt của liên bang trong thời gian ngắn, nhưng đầu tư hoãn lại là một chiến lược tồi, như bất kỳ chủ nhà nào cũng biết: không chỉ tốn kém hơn khi vận hành một tòa nhà được bảo trì kém mà chi phí để khắc phục các vấn đề còn tăng lên theo thời gian. Hơn nữa, mặc dù nhiều cơ quan muốn giảm bớt diện tích bất động sản của họ để giải phóng quỹ cho nhân sự và các hoạt động hỗ trợ trực tiếp cho các nhiệm vụ của họ, nhưng chi phí trả trước cho việc hợp nhất là rất cao. Việc trang trải chi phí vốn đó - bao gồm cả việc chuyển các cơ quan từ các hợp đồng thuê đắt tiền sang các tòa nhà thuộc sở hữu của liên bang - có thể giúp chính phủ tiết kiệm hàng tỷ đô la.

Sáng kiến ​​Tư nhân hóa Nhà ở Quân đội

Nếu các hậu quả không mong muốn là Phụ lục A trong trường hợp chống lại A-11, Phụ lục B là những gì đã xảy ra sau khi OMB cấp cho DoD quyền miễn trừ A-11 vào năm 1997. Sáng kiến ​​Tư nhân hóa Nhà ở Quân đội, trong đó Dịch vụ được phép hợp tác với khu vực tư nhân để giải quyết tình trạng thiếu nhà ở đầy đủ cho các gia đình quân nhân, đã rất thành công. Các nhà phát triển đã so khớp khoản đầu tư 2,3 tỷ đô la của DoD với hệ số 6, tạo ra 200.000 đơn vị nhà ở mới và cải tạo được xây dựng và duy trì theo tiêu chuẩn thị trường. Mặc dù DoD coi việc tư nhân hóa nhà ở gia đình là nỗ lực quan trọng nhất và hiệu quả về chi phí để cải thiện chất lượng cuộc sống của các thành viên Dịch vụ, nhưng những người ghi điểm lại coi đó là con ngựa ra khỏi chuồng: CBO công khai chỉ trích OMB vì ​​đã chấp thuận sáng kiến ​​này và OMB đã nhiều lần cố gắng để đưa nó trở lại.



Cần cho điểm hợp lý

Các quy tắc cho điểm A-11 là một công cụ cùn. Chúng là nguyên văn dựa trên các quy tắc của Hội đồng Chuẩn mực Kế toán Tài chính về cách các công ty — các tập đoàn có thể vay tiền để tài trợ đầu tư vốn — nên xử lý hợp đồng thuê cho các mục đích thuế và công bố thông tin. Việc người chấm điểm sử dụng các quy tắc đó để chỉ định cách các cơ quan liên bang nên tài trợ cho việc mua lại vốn là một vấn đề còn nhiều nghi vấn. Hơn nữa, có nhiều cách tốt hơn để giải quyết mối lo ngại chính đáng rằng các cơ quan sẽ thực hiện các dự án có chi phí tài chính không thể chấp nhận được. Ví dụ, thay vì tính toàn bộ chi phí của một liên doanh công-tư — cách tiếp cận tất cả hoặc không có gì theo A-11 hiện tại để loại trừ hiệu quả các hoạt động mạo hiểm như vậy — OMB chỉ có thể chấm điểm sự khác biệt giữa giá trị hiện tại ròng của thực tế chi phí và chi phí của dự án nếu nó được tài trợ bởi liên bang.



Với các cơ quan đang khao khát giải quyết nhu cầu về cơ sở vật chất của họ, một ngành công nghiệp tiểu thủ công nghiệp đã xuất hiện để tìm cách tuân thủ các quy tắc A-11. Vậy là đủ rồi! Đã đến lúc các nhà hoạch định chính sách và người ghi điểm tranh luận về các nguyên tắc đầu tiên. Người chấm điểm sẽ nhấn mạnh rằng giá trị của các dự án liên doanh công-tư và cho thuê mua là ở bên cạnh điểm; A-11 chỉ quan tâm đến việc lập ngân sách phù hợp. Nhưng khi việc lập ngân sách phù hợp khiến chính phủ liên bang phải làm những việc ngu ngốc, thì đó chắc chắn là cơ sở cho một cuộc thảo luận. Những cái cọc rất cao. Đúng lúc rồi. Hãy để cuộc tranh luận bắt đầu.